โครงการจ้างที่ปรึกษาเพื่อศึกษาแนวทางการดำเนินงานและสนับสนุนการดำเนินงาน สำหรับการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ระยะที่ 1

ชื่องานวิจัย


โครงการจ้างที่ปรึกษาเพื่อศึกษาแนวทางการดำเนินงานและสนับสนุนการดำเนินงาน สำหรับการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ระยะที่ 1

เสนอต่อ


สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

รายชื่อนักวิจัย


ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล*

บทคัดย่อ


โครงการจ้างที่ปรึกษาเพื่อศึกษาแนวทางการดำเนินงานและสนับสนุนการดำเนินงาน

สำหรับการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระยะที่ 1

องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันมีบทบาทสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ ประเทศ โดยพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดให้มีการถ่ายโอนอำนาจการให้บริการสาธารณะให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น และปรับเปลี่ยนบทบาทของรัฐบาลไปสู่การทำหน้าที่กำกับและส่งเสริมการทำ หน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งในการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลังของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนหรือการกู้ยืมจากสถาบันการเงินต่างๆ ทั้งที่เป็นของรัฐและเอกชน ดังนั้นจึงมีความจำเป็นต้องศึกษาถึงการกู้ยืมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ครอบคลุมทั้งการก่อหนี้ และการวิเคราะห์ความสามารถในการบริหารหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องเพราะภาระหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรนำไปใช้ในการประเมินภาพรวมสถานะหนี้ของประเทศ และเพื่อการดำเนินนโยบายการกำกับหนี้สาธารณะของประเทศที่เหมาะสมต่อไป อย่างไรก็ตาม ฐานข้อมูลการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ ยังมีอยู่อย่างกระจัดกระจายและไม่มีการจัดเก็บอย่างเป็นระบบ

งานศึกษา นี้มีวัตถุประสงค์หลักในการรวบรวมข้อมูลสถานะหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นให้เป็นระบบ เสนอแนะแนวทาง ข้อจำกัด ปัญหา และอุปสรรค ในการจัดเก็บข้อมูลดังกล่าวให้มีความสมบูรณ์ในอนาคต รวมทั้งวิเคราะห์ความสามารถในการกู้ยืมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผลกระทบของสถานะหนี้ดังกล่าวต่อการบริหารหนี้สาธารณะในภาพรวมของทั้ง ประเทศ ซึ่งงานศึกษานี้จะเป็นการสนับสนุนการดำเนินงานของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ที่ 1 ของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ในด้านการบริหารจัดการหนี้สาธารณะในเชิงรุก (Pro-active Debt Management)

จาก การศึกษาข้อกฎหมายและการสำรวจข้อมูลเบื้องต้นพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทำการกู้ยืมหลักในปัจจุบันจะประกอบไปด้วย 2 รูปแบบ ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล โดยที่แหล่งเงินกู้หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 2 รูปแบบประกอบไปด้วย 1) กองทุนพัฒนาเมืองในภูมิภาค 2) เงินทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล 3) เงินทุนสะสมขององค์การบริหารส่วนจังหวัด 4) ธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ 3 แห่ง ได้แก่ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารออมสิน และ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โดยที่การรวบรวมข้อมูลการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในงานศึกษานี้ ประกอบไปด้วย 2 แนวทางหลัก ได้แก่ การจัดเก็บข้อมูลจากแหล่งเงินกู้ข้างต้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการรวบรวมข้อมูลการก่อหนี้จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาลโดยตรง โดยที่การจัดเก็บทั้ง 2 แนวทางมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกัน ในส่วนของการจัดเก็บข้อมูลจากแหล่งเงินกู้นั้นมีข้อดีในส่วนของต้นทุนในการ จัดเก็บที่ต่ำกว่า เนื่องจากประกอบไปด้วยหน่วยงานจำนวนไม่มาก หากแต่ข้อเสียของการจัดเก็บแนวทางนี้จะทำให้ได้ข้อมูลที่มีมาตรฐานในการจัด เก็บแตกต่างกันขึ้นอยู่กับระบบการจัดเก็บข้อมูลของแหล่งเงินกู้แต่ละแห่ง รวมทั้งอาจไม่ได้รับความร่วมมือในการจัดส่งข้อมูล หรืออาจติดข้อกฎหมายในการเปิดเผยข้อมูลแก่สาธารณะหรือหน่วยงานภายนอก ในขณะที่การจัดเก็บข้อมูลโดยตรงจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถึงแม้ว่าจะมีปัญหาในด้านความแตกต่างของมาตรฐานการจัดเก็บข้อมูลที่น้อยกว่า แต่ต้นทุนในการจัดเก็บตามแนวทางนี้ค่อนข้างสูง ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งอาจไม่ให้ความร่วมมือในการส่ง ข้อมูลที่ครบถ้วนและถูกต้องเช่นเดียวกัน

อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลการกู้ยืมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่งานศึกษานี้รวบรวมมาได้ พบว่า ในปี พ.ศ. 2554 หนี้คงค้างทั้งหมดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคิดเป็นจำนวน 28,564 ล้านบาท โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในภาคกลางและภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีมูลค่าหนี้ คงค้างรวมสูงสุด อย่างไรก็ตาม การก่อหนี้ในระดับดังกล่าวยังมีความสอดคล้องกับข้อกำหนดตามกฎหมาย ที่จำกัดไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งทำการกู้ยืมในระดับที่สูง มากเกินไปเมื่อเทียบกับระดับรายได้หรือรายจ่ายโดยรวม รวมทั้งกระบวนการกู้ยืมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความรัดกุมค่อนข้าง มาก ผ่านการตรวจสอบหลายขั้นตอนจากทั้งสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองและเจ้า หน้าที่ของรัฐบาล อีกทั้งมูลค่าหนี้คงค้างทั้งหมดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคิดเป็นเพียง ราวร้อยละ 0.27 เมื่อเทียบกับผลผลิตมวลรวมในประเทศ (GDP) ของประเทศเท่านั้น

จาก การลงพื้นที่เพื่อศึกษาการบริหารจัดการหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 4 แห่งใน 2 จังหวัด ได้แก่ เทศบาลนครเชียงราย เทศบาลตำบลแม่คำ จังหวัดเชียงราย องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น และเทศบาลนครขอนแก่น จังหวัดขอนแก่น พบว่า การก่อหนี้มีความจำเป็นต่อการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะ โครงการก่อสร้างหรือการลงทุนขนาดใหญ่ เนื่องเพราะสภาวะทางการคลังที่ยังมีความไม่แน่นอนทางด้านรายได้สูง อย่างไรก็ตาม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งมีการเตรียมพร้อมในการบริหารจัดการหนี้ เป็นอย่างดี นอกจากนั้น แทบทุกแห่งยังมีกระบวนการในการกู้ยืมที่ชัดเจนและตรวจสอบได้

งานศึกษา นี้ เสนอว่าการส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้สามารถเข้าถึงแหล่งเงิน กู้ยืมจากสถาบันการเงินต่าง ๆ ภายใต้การกำกับและส่งเสริมจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ เป็นสิ่งที่พึงกระทำ อย่างไรก็ตาม เพื่อให้สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะสามารถทำหน้าที่ในการสนับสนุนและกำกับการ ดำเนินงานดังกล่าวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ควรที่จะมีกฎหมายกำหนดให้ทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถาบันการเงินที่ ให้กู้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการรายงานธุรกรรมการกู้ยืมดัง กล่าวมายังสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะด้วย ควรมีการจัดทำคู่มือการบันทึกข้อมูลการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และควรมีการกำหนดคู่มือการวิเคราะห์ฐานะการคลังและการวิเคราะห์รายงานงบการ เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างละเอียด รวมทั้งการกำหนดเงื่อนไขในด้านของวินัยทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นควบคู่กันไป

เอกสารประกอบการวิจัย


ไม่มีเอกสารในงานวิจัยนี้